다음 글을 읽고 물음에 답하시오.

민주주의 체제는 권력의 집중과 분산 혹은 공유의 정도에 따라
㉠ 합의제 민주주의와 ㉡ 다수제 민주주의로 분류된다.
전자는 주로
권력을 공유하는 정치 주체를 늘려 다수를 최대화하고 그들 간의
동의를 기반으로 정부를 운영하는 제도이다.
이에 반해 후자는
주로 과반 규칙에 의해 집권한 단일 정당 정부가 배타적인 권력을
행사하며 정부를 운영하되 책임 소재를 분명하게 하는 제도이다.

레이파트는 민족, 종교, 언어 등으로 다원화되고 이를 대표하는
정당들에 의한 연립정부가 일상화된 국가들을 대상으로 합의제
민주주의에 대해 연구했다.
그는 '당–집행부(행정부)' 축과 '단방제
–연방제' 축을 적용해 권력이 집중되거나 분산되는 양상을 측정
했다.
전자의 경우 정당 체계, 선거 제도, 정부 구성 형태, 입법부
–행정부 관계, 이익집단 체계가 포함되고 후자의 경우 지방 분권화
정도, 단원제–양원제, 헌법 개정의 난이도, 위헌 재판 기구의
독립성 유무, 중앙은행의 존재가 고려되었다.
각 요인들은 제도
내에 내포된 권력의 집중과 분산 정도에 따라 대조적인 경향성을
띤다.
예를 들면, 정당 수가 상대적으로 많고, 의회 구성에서
득표와 의석 간의 비례성이 높고, 연립정부의 비율이 높고, 행정
부의 권한이 약하며, 지방의 이익집단들의 대표 체계가 중앙으로
집약된 국가는 합의제적 경향을 더 많이 띤다고 평가된다.
반대로
단방제와 같이 중앙 정부로의 권력이 집중되고, 의회가 단원제이고,
헌법 개정의 난이도가 일반 법률 개정과 유사하고, 사법부의
독립적 위헌 심판 권한이 약하며, 중앙은행의 독립성이 약한
국가는 다수제적 경향을 더 많이 띤다고 평가된다.

두 제도는 정책 성과에서 차이를 보였다.
합의제는 경제 성장
에서는 의미 있는 차이를 보이지 않지만 사회·경제적 평등, 정치
참여, 부패 감소 등에서는 우월하다는 평을 받고 있다.
자칫 불안
정해 보일 수 있는 권력 공유가 오히려 민주주의 본연의 가치에
더 충실하다는 경험적 발견은 관심을 끌었다.
합의제 정치 제도를
채택하기 위한 시도가 사회 분열이 심한 신생 독립 국가나 심지어
다수제 민주주의로 분류되던 선진 국가에도 다양하게 나타났다.

그러나 권력의 분산과 공유가 권력의 집중보다 반드시 나은 것은
아니다.
오히려 한 나라의 정치 제도를 설계할 때 각 제도들이
내포한 권력의 원심력과 구심력 그리고 제도들의 상호 작용 효과를
고려해야 한다.
대통령제에서의 헌정 설계를 예로 들어 살펴보자.
여기에서는 '대통령의 단독 권한'이라는 축과 대통령과 의회 간의
'목적의 일치성/분리성'이라는 축이 주요하게 고려된다.
첫째,
대통령의 (헌)법적 권한은 의회와의 협력에 영향을 미친다.
권한이
강할수록 대통령이 최후의 정책 결정권자임을 의미하고 소수당의
입장에서는 권력 공유를 통해 정책 영향력을 확보하기 어렵게 된다.
반면, 권한이 약한 대통령은 효율적 정책 집행을 위해 의회의
협력을 구하는 과정에서 소수당도 연합의 대상으로 고려하게 된다.

둘째, 목적의 일치성/분리성은 대통령과 의회의 다수파가 유사한
정치적 선호를 지니고 사회적 다수의 요구에 함께 반응하며 책임을
지는 정도를 의미한다.
의회의 의석 배분 규칙, 대통령과 의회의
선거 주기 및 선거구 규모의 차이, 대통령 선거 제도 등이 대표
적인 제도적 요인으로 거론된다.
예를 들어, 의회의 단순 다수 소
선거구 선거 제도, 동시선거, 대통령과 의회의 지역구 규모의 일치,
대통령 결선투표제 등은 목적의 일치성을 높이는 경향을 지니며,
상호 결합될 때 정부 권력에 다수제적 구심력을 강화한다.
결과
적으로 효율적인 책임정치가 촉진되지만 단일 정당에 의한 배타
적인 권력 행사가 증가되기도 한다.
반면, 비례대표제, 분리선거,
대통령과 의회 선거구 규모의 상이함, 대통령 단순 다수제 선거
제도 등은 대통령이 대표하는 사회적 다수와 의회가 대표하는
사회적 다수를 다르게 해 목적의 분리성을 증가시키며, 상호 결합
될 때 정부 권력의 원심력은 강화된다.
이 경우 정치 주체들 간의
합의를 통한 권력 공유의 필요성이 증가하나 과도한 권력 분산으로
인해 거부권자의 수를 늘려 교착이 증가할 위험도 있다.

기존 연구들은 대체로 목적의 분리성이 높을 경우 대통령의
권한을 강화할 것을, 반대로 목적의 일치성이 높을 경우 대통령의
권한을 축소할 것을 권고하고 있다.
그러나 제도들의 결합이 낳은
효과는 어떤 제도를 결합시키는지와 어떤 정치적 환경에 놓여
있는지에 따라 다르게 나타날 수 있다.

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'합의제'를 촉진하는 효과를 지닌 제도 개혁으로 가장 적절한 것은?

① 의회가 지닌 법안 발의권을 대통령에게도 부여한다.

② 의회 선거 제도를 비례대표제에서 단순 다수 소선거구제로
　변경한다.

③ 이익집단 대표 체계의 방식을 중앙 집중에서 지방 분산으로
　전환한다.

④ 헌법 개정안의 통과 기준을 의회 재적의원 2/3에서 과반으로
　변경한다.

⑤ 의회와 대통령이 지명했던 위헌 심판 재판관을 사법부에서
　직선제로 선출한다.